中小城镇是城市发展的重要节点，其发展水平直接关系到周边地区的经济繁荣和社会稳定。镇区边缘地带作为中小城镇发展的前沿阵地，具有复杂的区域类型和丰富的功能属性，承载着城乡交融、产业互补的重要使命，是区域发展的重要潜力区。国土空间详细规划是实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等城乡建设项目规划许可以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具，对于引导中小城镇区边缘地带的有序发展具有关键作用。
一、镇区边缘地带在国土空间详细规划中的重要性
（一）中小城镇区边缘地带具有独特性
1. 区域资源类型复杂
在尚未形成国土空间规划体系前，由于中小城镇内部建设条件有限，采用整改重建等措施会造成大量经济损失，而镇区边缘地带内部大多处于尚未开发的土地，相关建设单位为了获取更大的利润，往往选择在该区域筹备未来建设项目，其中部分项目忽视对土地及周边资源环境的评估，导致土地开发无序、产权类型复杂。
2. 开发的可操作性难度较大
镇区边缘地带作为中小城镇的发展区末端，承接中心片区人口转移和功能的扩张，但由于缺乏基础设施和公共服务设施体系，整体开发程度较低，具有较大的开发潜力。部分中小城镇区边缘地带具有丰富的景观资源、文化特色，但建设初期受城市快速发展的影响，大多采用粗放的建设方式，造成生态空间割裂、分区不明确，地块功能杂乱。
3. 空间脉络尚未形成秩序
弹性较大的镇区边缘地带给开发商带来经济利益的同时，作为搭建村庄发展的关键桥梁的重要作用却被忽视了。由于我国早期规划体系不完善，相关政府部门制定的政策纲领很少提及镇区边缘地带规划发展的指导意见，也没有专门对镇区边缘地带制定开发时序政策和战略指引。这导致在后续的建设开发过程中，相关建设单位过分追求经济效益而忽视镇区边缘地带的整体发展，造成镇区边缘地带功能混杂、交通脉络及空间结构无序的后果。
（二）镇区边缘地带是国土空间详细规划全覆盖的补充
镇区边缘地带作为城镇发展管控的薄弱阶段，缺乏详细的规定约束，总体规划虽从宏观角度指明发展方向，但具体到每个地块的开发强度、实施细则仍由国土空间详细规划完成。因此，将镇区边缘地带纳入国土空间详细规划编制体系中，不仅可以更好地引导镇区边缘地带的有序发展，还可以充分弥补国土空间详细规划的不足，补充相关管控内容，从而更好地建立完整的规划管理体系，有效引导城市的发展建设。
（三）镇区边缘地带是保证多元利益主体的典范
镇区边缘地带的特殊地理位置导致该区域范围内必然存在多元利益主体共存的现象，在过去追求经济效益最大化的趋势下，建设工作往往不重视生态环境损伤给自然环境、辐射范围内的村落所带来的影响，加之并未形成完整的管理体系，加速了“粗制滥造”式的工程建设进度。应充分考虑镇区边缘地带内部资源与周边资源的协调关系，加强国土空间详细规划对于该区域的刚性约束管理和弹性设计实施，保证投资者、使用者、被辐射者相互利益不被破坏。
二、镇区边缘地带与国土空间详细规划相互影响
（一）镇区边缘地带“补”与国土空间详细规划“织”
在早期“增长主义”浪潮推动下，城镇发展呈现外延扩张型发展模式，城镇开发边界模糊，镇区边缘地带的开发方式有待优化。因对其内部生态空间的把握与认知仍有不足，镇区边缘地带虽为镇区内部用地，但规划有所缺失。随着规划体系的更新改革，我国逐渐关注城镇发展的薄弱环节，抓住中小城镇区边缘地带“补”的作用，既是发展的后备力量又是补充完善规划体系的重要选择。好的规划需要好的规划手段，国土空间详细规划具有分层编制、通则管控的特点，即在分层编制控规的框架下，先将总规、专项规划等要求深化落实到各个片区（单元）后，再通过制定通则，即适合地方的规划标准与准则，来实现控制引导地块开发的目的。这一特点是使国土空间详细规划向公共政策转变更具普适性和灵活性的经验做法，可以很好地“织理”镇区边缘地带现存困境。
（二）“控规思维”调控“内生发展”
当前镇区边缘地带的发展若要转变思维，需建立在资源调和、解决土地可操作性难题、空间秩序的梳理三者高度耦合的条件下，基于中小城镇区边缘地带的三个特点，引用“控规思维”来调节内部要素整合和空间秩序的发展。具体有以下三种措施。
1. 差异化单元管控
中小城镇由于受地理条件、经济区位、交通区位等限制，发展速度较为缓慢。镇区边缘地带作为在“增长主义”时代下政府投资最大效益化的目标单元，较多的空间开发资源和低成本开发条件导致了现阶段镇区边缘地带内部资源类型复杂。国土空间详细规划的规划思路是将大区域划分为小地块，分区域分单元编号管控。
在高质量发展时代背景下，未来中小城镇区边缘地带发展应引入该思维，基于国土空间规划信息平台，利用Arcgis（地理信息系统软件）等相关技术，严格管控生态空间，同时在满足耕地和永久基本农田、生态保护红线规模不减少的前提下，根据现有条件基础，研判土地敏感性、适宜性，充分利用国土空间详细规划的规划设计手段，划分不同类型的单元进行编制管控，实现精准化国土空间详细规划管制，避免大面积无序发展。
2. 控制要素与管控规则多元化
基于中小城镇区边缘地带复杂的资源类型，呈现出区域内部要素组合本质是多元主体追逐利益产生矛盾冲突的微观体现。政府、建设单位、周边村落的居民、使用者等不同主体均涵盖其中，在开发过程中忽视了彼此间的利益协调，大多数情况下以追逐商品利润为主。
同时，在城镇制定国土空间详细规划时，对于镇区边缘地带的要素控制和实施管理规则尚不清晰，由上到下的管控出现断层和含糊不清的现象，由下到上的诉求并未得到及时反馈甚至被忽视。若要构建良好的发展体系，实现规划的发展愿景，需明确不同主体的诉求，加强公众参与，避免彼此间产生不稳定状态，给社会带来不稳定因素。
3. 分类型编制，分层审批
空间作为国土空间详细规划的管控核心，直接反映各类要素的具体配置，影响空间范围内不同地块边界与建筑的具体落位。发展模式的多样化促使空间管控模式不断拓展，从传统的单一实线管控走向刚性、部分弹性与弹性的多层次复合管控。而面对镇区边缘地带这类复杂群体，应针对不同情况分级、分类进行审批。区域内有已批建筑或者已建建筑时，要避免新建建筑与原有建筑的权属界线发生冲突，在红线选址时应当避免新增权属争议。
为了更好地监督规划方案的实施，镇区边缘地带应建立相应的监督检查体系，利用现有的规划信息平台，推动已批项目纳入信息库，将数据公开化、透明化。完善国土空间详细规划审查机制，可充分利用国土空间详细规划管理信息系统平台，利用信息系统开发推广自检、勘误程序，提升规划的准确性、一致性；参考施工图审查制度，探索建立第三方审查制度，侧重对国土空间详细规划合法性、合规性进行审查；建立相关部门会审和差异协商制度，侧重国土空间详细规划关联性、一致性审查；推进专家审查制度，侧重国土空间详细规划的合理性审查。
三、结语
随着城镇化过程的推进，中小城镇的发展成为新时代值得研究和探讨的关键点之一。未来城镇发展将着眼于镇区边缘地带，除总体规划对其进行合理划分以外，后续发展的空间形体管控及规划的实施细则将通过国土空间详细规划来完成。镇区边缘地带与国土空间详细规划联系紧密，唯有把握好两者的关系及影响，才能更好地促进中小城镇持续、健康、稳定地发展。
注：文章部分内容来源于《广西城镇建设》杂志，《基于中小城镇视角探讨城市边缘区与控制性详细规划的关系》（作者：徐婷婷）
