关于“平急两用”公共基础设施建设的思考

城市化进程的加快、气候的极端变化、频繁的人为活动等加剧了超大特大城市脆弱性，使城市暴露于各种自然灾害和人为事故的风险不断增加，对城市运转产生重大冲击。传统单一功能的公共基础设施在应对突发事件时暴露出诸多局限性，难以满足应急需求，尤其是疫情防控和长江下游地区特大暴雨抗洪救灾工作，更凸显“平急两用”公共基础设施建设的必要性和重要性。

二十大报告强调，要加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市，“平急两用”是党中央部署的国家重大战略“三大工程”之一。稳步推进超大、特大城市“平急两用”公共基础设施建设，是着力打造宜居、韧性、智慧城市的现实需要，也是统筹发展与安全，转变超大、特大城市发展方式，补齐城市应急能力建设短板，打造宜居韧性城市，推动城市高质量发展的重要抓手。

一、基本概念

“平急两用”全称“平急两用公共基础设施建设”，是指在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备集隔离、临时安置、应急医疗和物资保障等应急响应的基础设施系统，即平时用作旅游、康养、休闲等，重大公共事件突发时立即转换为应急场所。

二、政策背景

国家多次召开会议并发布了一系列政策，为“平急两用”公共基础设施建设提供了明确的政策指导和实施路径，为超大特大城市的应急管理和公共安全体系建设指明了方向。

（一）初步探索

2021年10月，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》强调，要推广实施公共基础设施平急两用改造，提升平级转换能力。

2022年10月，国家发改委在对北京平谷的调研中指出，平谷区应在“三个统筹”方面下功夫，积极探索服务于首都发展安全和城市运行有序的有效路径。这一指导意见进一步推动了“平急两用”理念在平谷区的实践探索，并开始了相关的制度创新和试点示范工作。

2023年4月，国家发改委在北京平谷召开的“平急两用”设施建设现场会议上明确指出，“平急两用”公共基础设施建设是一个系统工程，需要统筹规划和一体化推进，要将“平急两用”理念融入城市整体规划的重要性。

（二）明确提出

2023年4月28日，中央政治局会议上特别提出了要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，规划建设保障性住房（即三大工程），中央层面首次正式提出了“平急两用”的概念，标志着这一概念将在国家政策中占据重要位置。

2023年6月，国家发改委等六部门发布《关于补齐公共卫生环境设施短板，开展城乡环境卫生清理整治的通知》，明确在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，打造具备隔离功能的民宿等旅游居住设施，改善“平急两用”设施周边配套基础设施。

2023年7月14日，国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，要求从规划和用地保障等方面积极探索，稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设。

2023年7月20日，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰在北京召开的积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视会议上明确指出，要更好统筹发展和安全，坚持问题导向和目标导向，积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设，解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题。

（三）成熟阶段

2023年8月，自然资源部办公厅印发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》，要求严格按照土地管理法律法规和国土空间规划，编制平急两用符合的国土空间规划，将“平急两用”公共基础设施用地和留白用地统筹纳入国土空间规划“一张图”，严格实施管理。

2024年国务院政府工作报告中也明确提出，稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施和城中村改造。

2024年5月，自然资源部印发《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》，以“宁可备而不用，不可用时无备”为原则，进一步深化平急功能复合的韧性城市规划要求与土地支持政策，提高规划应对风险的实效。

三、适用领域

“平急两用”公共基础设施建设需因地制宜、因城施策，可应用于文化旅游、医疗卫生、道路交通、能源、通信、水利工程等各个领域。

（一）文化旅游领域

“平时”可提供丰富的文化体验、文化展示、教育和旅游服务，例如北京平谷区的金海湖，平时作为旅游景点，吸引市民和游客休闲度假。“急时”如疫情爆发，可以迅速转变为隔离区或临时救治中心，有效控制和响应紧急情况；除医疗和隔离功能外，还可作为物资储备和分发中心，确保物资高效分配。

（二）公共设施领域

“平时”为公众提供基础服务，“急时”可迅速转变为救治中心或方舱医院，为突发状况下病患提供紧急救治和隔离服务。如新冠疫情期间，多地体育馆和会展中心被迅速改造为方舱医院，有效缓解传统医疗资源的不足。

（三）道路交通领域

可根据实际建设不仅能够承载日常交通，还可作为应急时所使用的道路、隧道、桥梁等，如在高速公路上设置的应急车道，用来应对突发情况。

（四）水利工程领域

可建设兼具防洪和灌溉两种不同功能的水利设施，如修建可以抵御洪水的堤坝和防洪墙。

（五）能源、通信领域

可建设同时具备日常能源供应和应急能源供应功能的能源设施，例如在电力设施建设中相应地增加应急备用电源，提高电力设施的应急响应能力。通信基础设施平时提供常规通信服务，紧急情况下通过建设的备份数据中心，确保应急通信畅通，数据安全和可靠性。

（六）仓储物流领域

“平时”提供仓储、分拣、加工、包装、交易等服务，“急时”可快速改造为应急物资和生活物资中转调运站、接驳点或分拨场地。

四、实施思路

整体而言，我国各超大特大城市正在逐步推进“平急两用”公共基础设施建设的进程，但在系统规划及各项支撑保障体系方面仍需不断完善，现对“平急两用”公共基础设施建设提出实施思路和策略。

（一）以城市需求为基础，评估城市风险

“平急两用”公共基础设施作为传统防灾和应急设施的补充，其建设应当与超大特大城市已有设施建设水平和未来预估需求相匹配，为超大特大城市可持续发展和灾害管理提供坚实基础。不同地区可能面临不同类型和强度的灾害风险，在面对日益复杂和多样化灾害挑战时，仅仅依靠单一维度或片面考虑远远不够。

具体可依托国土空间基础信息平台，整合、梳理多部门多领域基础数据，重点识别新时期城市面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等风险特征，运用大数据、人工智能等新技术新方法，多维度综合评估城市安全韧性水平，识别城市空间布局和基础设施配置问题和短板。

（二）以韧性城市为重点，分析多维情景

充分考虑人口分布、土地资源、产业布局、地理环境、基础设施抗灾能力等特点，落实韧性城市建设要求，从医疗救治隔离、避难安置、疏散救援、物资供应等应急保障功能出发，全方位梳理具备“平急两用”改造或建设条件的多种类型“平急两用”应用场景。

以安全等级高、空间容量大、交通便捷的体育场馆、展览中心、应急医疗、大型文化教育设施等公共服务设施为重点，鼓励市政基础设施用地复合利用，“急时”具备地上空间对外开放及应急避难保障功能。鼓励商业商务楼宇、宾馆酒店、餐饮设施、工业厂房等在建设过程中融入平急功能复合及可转换设计理念。充分考虑场地条件、平整程度、绿化方式等要求，引导具备平急功能复合条件的绿地与开敞空间建设。针对具备平急转换条件的城市战略性留白用地，按需预留市政、交通设施接入条件。

（三）以规划标准为引领，注重平稳兼顾

“平急两用”公共基础设施在建设过程中，需要兼顾考虑平时使用和应急使用的需求，传统的公共基础设施在设计和建设标准方面不足以应对紧急情况下的功能需求。

根据城市实际情况和应急需求，加快编制“平急两用”公共基础设施建设专项规划，优化空间布局。制定“平急两用”公共基础设施行业规范和设计或建设标准，优先保障“平急两用”公共基础设施项目用地报批，推动“平急两用”公共基础设施工作更好落地，同时兼顾平时和急时两种情景下的双重功能，做到平时不闲置不浪费，应急时转换高效。

（四）以多方参与为抓手，激发市场活力

发挥市场机制作用，加强标准引导和财政政策支持，充分调动民间投资积极性，鼓励和吸引企业、金融机构、社会组织等更多资本参与“平急两用”公共基础设施的建设、改造和运营维护。