未利用地开发利用政策梳理

一、未利用地内涵

不同分类依据，对未利用地的定义不同。

《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055—2019）土地利用现状分类对应的未利用地包括：其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地及裸岩石砾地等11种二级类土地。

《全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）》定义未利用地为“国土变更调查”成果中的河流水面、湖泊水面、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地及裸岩石砾地。

《中华人民共和国土地管理法》（2022年）第四条规定：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号）指出：未利用地是除去农用地与建设用地之外的其他陆域地类，包括其他沼泽地、沿海滩涂、内陆滩涂、河流水面、湖泊水面、冰川及永久积雪、空闲地、后备耕地、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地。

二、未利用地开发利用相关政策

（一）《中华人民共和国土地管理法》相关规定

第十三条：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”

第三十七条：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”

第三十九条：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”

第四十条：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。”

第四十一条：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。”

（二）鼓励发展休闲旅游业

 

2016年11月7日，《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号）规定，对自驾车旅居车营地的特定功能区使用未利用地的，“在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。”

2017年5月27日，《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》》（农办加〔2017〕15号）指出“要支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、‘四荒地’、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。”

2018年11月15日，《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》（文旅资源发〔2018〕98号）在用地保障中指出“支持历史遗留工矿废弃地再利用、荒滩等未利用土地开发乡村旅游。”

2022年5月11日，《巴蜀文化旅游走廊建设规划》（文旅资源发〔2022〕54号）明确“支持使用荒山、荒地、荒滩、荒坡等未利用地及工矿废弃地建设旅游项目，鼓励两省市研究探索科学利用未利用地、工矿废弃地建设旅游项目的具体实施办法。”

2022年11月13日，《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发〔2022〕111号）指出“营地在不改变土地用途、不影响林木生长、不采伐林木、不固化地面、不建设固定设施的前提下，可依法依规利用土地资源，推动建立露营地与土地资源的复合利用机制，超出复合利用范围的，依法依规办理相关用地手续。”

（三）鼓励发展光伏、风力发电项目

2023年3月20日，《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）指出，鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业，“在严格保护生态前提下，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地”。

2023年4月6日，国家能源局印发《2023年能源工作指导意见》（国能发规划〔2023〕30号），明确大力发展风电太阳能发电，“推动第一批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目并网投产，建设第二批、第三批项目，积极推进光热发电规模化发展。”

（四）鼓励发展现代农业

2015年8月18日，《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》（农加发〔2015〕5号）指出，“鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。”

2022年1月4日，《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中央一号文件）强化现代农业基础支撑，“引导新发展林果业上山上坡，鼓励利用‘四荒’资源，不与粮争地。”

2023年1月2日，《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中央一号文件）实施设施农业现代化提升行动，“在保护生态和不增加用水总量前提下，探索科学利用戈壁、沙漠等发展设施农业。”