一、引言
在乡村振兴战略全面推进、城乡关系全面重构与国土空间规划体系全新变革的大背景下,村庄地区规划建设进入新阶段。2019年3 月,习近平总书记参加十三届全国人大二次会议时提出“编制多规合一的实用性村庄规划”,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等文件对村庄规划法定地位、规划深度、实用管用等方面提出了明确要求。
按照以往“应编尽编”的原则,近几年大部分地区村庄规划已经启动编制,在实践过程中发现,部分建设需求不强烈的村庄,编制村庄规划的意义并不大,且在国家相关部门调研中发现,已编制的村庄规划,普遍存在盲目追求全覆盖、与村庄发展实际联系不紧密、规划内容深度不够、实用性不强等问题。2024年《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治“工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》《自然资源部 中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》提出,村庄规划的编制要结合地方实际和村庄发展需要,按照“需编则编、实用管用”的原则进行,确保村庄规划能够真正指导村庄发展,促进乡村振兴。
2024年9月,陕西省自然资源厅《关于开展村庄规划编制质量评估工作的通知》要求,“以县为单位,按照《陕西省村庄规划质量评估技术指南(试行)》分类开展评估工作。”
二、村庄规划编制质量评估体系构建
(一)评估对象
A县的所有行政村,包括135个行政村。
(二)评估原则
坚持县域统筹。坚持实事求是。坚持分类评估。坚持有序推进。
(三)统一评估底图底数
统一评估基数:统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础,以2020年国土变更调查成果(203不打开)为基础,结合基础测绘、地理国情普查、地籍调查、农村房地一体确权结果等工作成果,按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》统一用地分类标准。
整理数据底图:开展具体评估工作前,应梳理县乡级国土空间规划及相关专项规划等上位规划,对评估对象传导的约束指标、空间布局和用途管制等内容;通过收集资料、座谈交流等方式了解参与评估村庄的基本情况。
梳理规划编制情况:以评估工作启动时间为基准日,按照已批复、已编制完成未取得批复、正在编制、已列入编制计划和未编制等类型,对县域内村庄规划编制情况进行分类统计。
(四)评估内容
适用性评估:县域行政区范围内已批复、已编制完成未取得批复的村庄规划。
评估主要内容:
1、规划编制程序应规范完整,包括但不限于:
2、规划成果形式评估
3、规划成果符合性评估
需求性评估:已列入编制计划清单尚未编制村庄规划和已纳入“通则式”规划管理需转为单独编制的村庄。
评估主要内容:
1、特色保护型
2、重点发展型
(五)评估结果应用
三、规划评估实践
通过对A县135个行政村开展评估。重点对县域内已取得县级人民政府批复和已编制完成未取得批复的2类村庄规划开展适用性评估,对于正在编制的村庄规划,参照适用性评估要求做好排查整改和质量提升,共涉及85个行政村。未编制的村庄应按照《关于做好<关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知>贯彻落实工作的通知》(陕自然资规发〔2024〕90号)规定,不再单独编制实用性村庄规划,确需单独编制的应开展需求性评估。目前该区剩余50个村未编制实用性村庄规划,均未列入编制计划清单或纳入“通则式”规划管理,不作为本次需求性评估对象。
村庄规划中存在的问题:
(一)部分规划编制程序不规范,缺少必要的程序要件
少部分村庄规划编制成果中缺少村委会(单独编制村庄规划)决定和申请、驻村调研记录、村委会讨论方案记录;
因上位规划未批复,此次评估的所有村庄缺失县级人民政府审议材料、批复文件、规划长期公开、纳入村规民约的材料;
(二)部分规划成果规范性较差,文字和图件存在低级错误
规划成果完整性方面:基本上所有村庄规划缺少数据库成果;村庄规划成果中附件缺失(包括专家论证意见、部门意见等缺失)等内容。
文本成果形式方面:部分村庄规划文本框架未按照要求进行编写、文本未进行法条化、规划依据未更新至最新版本;附表未按照编制要点进行;极个别村庄文本中出现其他地域名称、错别字等低级问题;
图纸成果形式方面:少数村庄规划图纸缺少道路名称与四至标注、缺失河流水域等问题;基础设施规划图纸表达不符合规范要求;图纸未按照《陕西省实用性村庄规划编制要点(2023年)》要求命名等问题;
规划底图底数方面:近一半村庄规划编制没有明确规划基础数据;
村民版成果方面:一部分村庄规划以公示版成果替代村民版成果或村民版成果缺失。
(三)部分规划成果与上位规划衔接不紧密,上位规划约束性指标未严格落实
规划成果符合性方面:少数村庄规划需要进一步落实上位规划,确定村庄发展定位与目标、耕地和永久基本农田保护、近期实施计划等内容。村庄规划成果需进一步强化与上位规划和相关规划衔接,细化村庄定位、落实生态保护修复和国土综合整治项目内容;村庄规划成果中永久基本农田和耕地保有量与上位规划存在偏差。
其他规定方面:各村庄需进一步落实乡村振兴合理需求,加强与相关专项规划的衔接、结合村庄发展实际,做好实用性村庄规划。
四、结语
村庄规划作为乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。规划成果的质量,直接关系到村庄未来的发展,此次评估基于规划编制情况,纠正村庄规划编制工作中存在的盲目追求全覆盖、编制程序不完整、脱离实际、村民参与度不够、实用性不强等问题,针对每个村庄提出整改和完善措施,使村庄规划真正起到引领村庄未来发展的作用。未来村庄规划评估工作还需重点关注村庄规划的时效性与实用性,以保障和适应乡村地区建设的精细化管理需求。